¿Cómo se aplica o se adopta la Definición del concepto de Gestión de Riesgos de Desastres en el sector de la protección civil en los diferentes ámbitos de gobierno? - INCIDE
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16 Mar ¿Cómo se aplica o se adopta la Definición del concepto de Gestión de Riesgos de Desastres en el sector de la protección civil en los diferentes ámbitos de gobierno?

El saber y enteder cómo se lleva a cabo la adopción o aplicación de la Gestión Integral de Riesgos (GIR), es fundamental para vislumbrar si se va por el camino correcto o no, más aún tratándose de aquellas entidades de la administración pública municipal, quienes son los primeros en responder a una situación de emergencia, o desastre. De su formación, de los recursos dependerá esa capacidad de respuesta, pero, la GIR tambien implica el prever, prevenir y mitigar, y ello implica reducir los impactos por fenómenos de origen natural, y es ahí, acorde al desarrollo de la protección civil a la gestión integral de riesgos.

¿Realmente la mayoría de las coordinaciones federales, de las entidades federativas y las municipales, ya están inmersas en la GIR? ¿Están en un proceso de transición o siguen con la visión de solo atender emergencias?

Estas preguntas sólo pueden contestarse a través del conocimiento que se obtiene, no sólo desde una perpectiva personal, sino que debe de ser documentada a través de la revisión de contenidos de investigación y divulgación académica realizada por investigadores e instituciones.

El principio fundamental es el entender el significado de la Gestión Integral de Riesgos (GIR), de acuerdo a la actual Ley General de Protección Civil (LGPC), en su artículo 2, fracción XXVIII, queda definida como el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad.

Basándonos en lo que contiene el artículo 3 de la Ley General de Protección Civil vigente (LGPC), se establece el enfoque de cómo debe de aplicarse la GIR, en donde los distintos órdenes de gobierno tratarán en todo momento que los programas y estrategias dirigidas al fortalecimiento de los instrumentos de organización y funcionamiento de las instituciones de protección civil se sustenten en un enfoque de gestión integral del riesgo. Si bien dice el qué, pero no establece el cómo, por lo que en este caso, es notorio que al no estar perfectamente estipulado en la Ley, cada entidad de las administraciones estatales y/o municipales, tiene, y por lo tanto aplica, de acuerdo al criterio o concepciones, lo que es desde su punto de vista la GIR.

Es indudable que no existe, en los hechos, directrices que apoyen a las coordinaciones municipales y estatales del cómo hacer un diagnóstico institucional respecto a la aplicación de la GIR, ya que como se mencionó en el párrafo anterior, existen diferentes concepciones, quizás podremos establecer que hay 2,457 de estas concepciones o formas distintas de abordarla y que al cambio de las administraciones llegan otras tantas, por lo que indudablemente siendo éstos la parte más áreas de oportunidad en cuanto a necesidades recursos humanos, y materiales y con una aplicación más enfocada a atender emergencias que a identificar riesgos, evaluarlos, establecer medidas de prevención o mitigación.

Entre 2000 y 2018, el 82.6% de los municipios mencionados en al menos una de las 2050 declaratorias de desastre tienen menos de 50,000 habitantes, y el 78.2% de las 7935 menciones de municipios en estas declaratorias corresponde a municipios de hasta 50 000 habitantes (1).

Los fenómenos naturales que más municipios afectaron según las declaratorias analizadas en este periodo fueron ciclones o tormentas tropicales (43%), lluvias atípicas, extremas o severas (28.1%), sismos (13%) e inundaciones fluviales o pluviales (12.2%). En términos relativos, los estados del sur del país, del Golfo y de la costa del Pacífico, así como Coahuila, Durango y Nuevo León son los más afectados.

A manera de diagnóstico se muestra en el documento, que en 2016 sólo 375 municipios del país (15%) contaban con un Atlas de Riesgo alineado con las normas del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) o de SEDATU; estos fueron principalmente financiados mediante el Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, PRAH, (84%) y en menor medida a través del programa Hábitat (16%), ambos llevados a cabo por la SEDATU (Academia de Ingeniería de México, 2017). Es de notar que, en los estados con mayor cantidad de municipios con alta y muy alta vulnerabilidad al cambio climático, los porcentajes de municipios que cuentan con Atlas de Riesgos son relativamente bajos; 6.3% en Oaxaca, 16.9% en Chiapas, 15.5% en Veracruz, 16.6% en Puebla, 3.7% en Guerrero y 13.2% en Yucatán (Academia de Ingeniería de México, 2017).

En la Guía metodológica Estrategia Municipal de Gestión Integral de Riesgos de Desastres (2), en donde se llevó a cabo un análisis en donde se destaca que los municipios de menos de 50,000 habitantes son los más afectados por los tipos de desastres analizados. Este análisis, basado en entrevistas a funcionarios de 25 municipios de hasta 50,000 habitantes de 19 estados de la  República,  se  obtuvieron  los  resultados  de  sumo  interés  en  distintos rubros, que nos sirven para comprender, tanto la visión, como en la forma que se aplican las GIR en los municipios.

  • Dispositivos   de   Protección   Civil.   El   50%   de   los   municipios entrevistados tiene entre 1 y 3 empleados en su Unidad de Protección Civil,  mientras  que  solamente  el  20%  cuenta  con  más  de  10 empleados.  El  32%  de  los  municipios  integra  una  coordinación regional de Protección Civil y el 56% dispone de un Consejo o Comité Municipal de Protección Civil para anticipar y coordinar acciones en caso de un desastre.
  • Identificación  y  gestión  del  riesgo.  Solamente  el  24%  de  los municipios cuenta con un Programa Municipal de Desarrollo Urbano actualizado o en proceso de actualización, y el 32% cuenta con un Atlas  de  Riesgo  Municipal  actualizado  (12%)  o  en  proceso  de actualización  (20%).  Sólo  el  16%  de  los  municipios  se  dice  en capacidad técnica de mapear los riesgos o las afectaciones después de un desastre.
  • Tipologías  de  desastres.  Los  tipos  de  fenómenos  naturales  a  los cuales están expuestos los municipios entrevistados son por orden de relevancia: inundaciones  fluviales,  fuertes  lluvias,  sismos,  ciclones tropicales y deslizamientos. También se reportan incendios forestales y otros riesgos antropogénicos.
  • Acciones preventivas. Todas las direcciones de protección civil han recibido capacitaciones por parte de las Coordinaciones Estatales de Protección Civil, pero solamente el 36% dispone de guías o manuales para  saber  cómo  actuar  frente  a  diferentes  tipos  de  fenómenos perturbadores   y   desastres.   El   40%   de   los   municipios   realiza simulacros y pláticas en escuelas y otros espacios (empresas, minas, sitios turísticos, etc.), y algunos capacitan a personal municipal (32%) o   forman   brigadas   de   manera   preventiva   (16%). Solamente   3 municipios entrevistados (12%) han realizado obras físicas para reducir el riesgo de inundaciones.
  • Recuperación post-desastre. Los municipios que han sido afectados por desastres que superaron sus capacidades locales de respuesta mencionan una fuerte dependencia de las decisiones y del financiamiento estatal y federal, con poca disponibilidad de recursos y personal calificado para planear e implementar obras de reconstrucción.
  • Dificultades para la GIRD. La mayoría de los funcionarios entrevistados (64%) menciona dificultades económicas y materiales para cumplir con una adecuada GIRD. El 24% también hace notar la dificultad de acceso y de comunicación con parte de las localidades del municipio en caso de desastre. La falta de continuidad entre las Administraciones municipales y de metodologías para consolidar la cultura de prevención de la ciudadanía son otras dificultades identificadas.

Es indudable, que cada municipio tiene sus características específicas, y por lo tanto, debe de ajustar la GIRD de forma que se adecúe a sus necesidades. Por lo anterior, es necesario enfocar los pasos para la consolidación de una Estrategia Municipal de Gestión Integral de Riesgos de Desastres (EMUGIRDE): en donde en enfoque sea a mostrar los pasos a seguir y las distintas acciones y planes a desarrollar para establecer o consolidar una estrategia municipal de GIRD. Lo anterior, a través de generar no sólo un nuevo marco normativo actualizado en GIRD, con pleno cumplimiento al Marco de Sendai, llevar a cabo una revisión exhaustiva a los materiales y guías existentes, ejemplos concretos y otras referencias que podrán ser adaptados a las circunstancias reales de cada municipio en relación con riesgos hidrometeorológicos y geológicos en particular. Cada uno de los pasos de la GIRD están vinculados con las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que pueden ser alcanzadas a nivel municipal al mejorar la GIRD en los Municipios como primeros respondientes.

A través de análisis de la información consultada se hace necesario primeramente concluir que, sobre todo en las autoridades de proteccion civil de municipios de hasta 50,000 habitantes la Gestión Integral de Riesgos de Desastres es una aspiración, y falta llevar a cabo establecer las bases para esa transición a través de:

  1. Generación de una política pública y de estado en materia de GIRD.
  • Actualización del marco legal a los convenios internaciones y a los marcos a los cuáles México se ha adherido, es decir, discutir, mejorar y ajustar a las necesidades y requerimientos del país una nueva Ley de General de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil. A este respecto más allá de los análisis realizados y de las propuesta que se lleven en el Parlamento Abierto en la Cámara de Senadores y para pasar al pleno para su aprobación o regreso a la Cámara de origen, aquí cabe una pregunta ¿y porqué en lugar de ser una Ley General, pudiese ser una Ley Federal de de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil?. Este planteamiento básico debería de revisarse y analizarse, ya que con una ley federal, de tajo se cortarían muchas de las inercias, malas prácticas de muchas autoridades, estatales y municipales, y dejarían sin efecto el cúmulo de leyes y reglamentos estatales, regulaciones municipales con una diversidad de requisitos, algunos innecesarios,  y abusos que son del conocimiento de empresarios y terceros acreditados.
  • Publicar el Programa Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastre y Protección Civil del presente periodo, ya que a la fecha no lo hay, y ese programa da rumbo y sentido a las tareas de GIRD. En el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2024, prácticamente no plantea mucho al respecto.
  • Los dos puntos anteriores servirían de base, para dar paso a un Sistema Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastre y Protección Civil, que sustituya al actual SINAPROC, cuyo modelo ha sido rebasado, y ya no está actualizado al Marco de Sendai, a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, a los acuerdos de París sobre el Cambio Climático y a otros convenios a los cuales nuestro país se ha adherido.
  • Sustentar a la Gestión Integral de Riesgos a nivel de Secretaría de Estado, no se trata de aumentar la carga burocrática, la GIRD es una necesidad social, económica, cultural, política y de seguridad nacional.
  • Desarrollar modelos institucionales para la GIRD en entidades federativas y municipios, acorde a sus propias especificidades y realidades. Basado en las premisas de mantener un rumbo definido, mejorar y profesionalizar el capital humano y proveer de los recursos materiales necesaros, no solo para atender emergencias, sino para dar un giro hacia prever, prevenir y mitigar riesgos de origen natural, a través de la innovación, investigación y desarrollo de tecnologías de monitoreo, análisis estadístico, de big data para generar esquemas de gestión de la información, detección de anomalías o riesgos, producción de conocimiento e información y detección de áreas de oportunidad enfocadas primordialmente a la prevención o recursos para obras de mitigación.
  • Para los mismos estados y municipios proveer las herramientas de planeación estratégica, y de métodos de aplicación a la inteligencia en materia de gestión integral de riesgo de desastres, esto reforzaría mucho de lo anteriormente expuesto en el punto anterior, a través de protocolos y con el concierto de otras dependencias de la administración pública (federal, estatal y municipal), que compartieran sus experiencias y conocimientos, con los recursos económicos para cristalizarlos en acciones concretas, hacia el equipamiento, instrumentación, tecnologías de la información y desarrollo informáticos de análisis para posibilitar la simulación de escenarios.
  • Acercamiento a las instituciones de educación superior (licenciaturas, maestrías y doctorados), a través de convenios de colaaboración, para transmisión de conocimientos y experiencias, paraa acercar y fortalecer los conocimientos de las nuevas generaciones que se están formando en emergencias, protección civil y gestión integral de riesgo de desastres.
  • Generar convenios o acuerdos de colaboración con colegios de profesionales, asociaciones dedicados a fomentar y fortalecer las protección civil, resiliencia y la gestión integral de riesgo de desastres, ya que en estos se encuentran personas con las capacidades y experiencias que enriquecerían en conocimiento.

La Gestión Integral de Riesgo de Desastres tiene su fundamentación científica, ética y legal, en la reducción de la vulnerabilidad o susceptibilidad de una comunidad. Sufrir un daño, así como los diagnósticos de riesgo, el marco normativo que los sustente, las estrategias, planes como ejes de diseño y operativos y la denominada co-gestión de gobierno y sociedad, donde el enfoque sea la salvaguarda de la vida humana, el mejorar la calidad de vida de la población y su desarrollo integral, dentro de un marco que respete a los derechos humanos y muy especial en una perspectiva de género.

La participación conjunta de la sociedad, gobiernos en sus tres órdenes, la comunidad académica, científica, los especialistas en protección civil, grupos de la sociedad civil, instituciones educativas, pueblos ancestrales y toda la sociedad deberán ser parte de esta nueva etapa que busca la reducción de riesgos a causa de los desastres (por amenazas de origen natural y antrópicos), ya sea por fallecimientos, lesiones, o que perdieron su partimonio o bienes, grupos de población desplazados, entre otros, es decir, todos los que somos parte de las sociedades de las naciones, ya que este nuevo marco de reducción de riesgos de desastres no solo es un asunto de seguridad nacional, ya que está comprobado que sin ello no hay, ni habrá Desarrollo Sostenible o Sustentable, lo anterior implica que no es exclusiva la responsabilidad de las Coordinaciones Ejecutivas de los Sistemas de Protección Civil.

En este ensayo se dieron respuesta a las dos interrogantes establecidas, se plasmó parte de la información y documentación analizadas y finalmente en este apartado de conclusiones, se hcieron una serie de planteamientos dirigidos a reforzar las GIRD en municipios y estados de la república.

  • ONU-Habitát, Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Guía Metodológica, Estrategia Municipal de Gestión Integral de Riesgos de Desastres. México, noviembre (2019). pp 16-28.
  • Irasema Alcántara-Ayala, Mario Garza Salinas, Alejandra López García, Victor Magaña Rueda, Oralia Oropeza Orozco, Sergio Puente Aguilar, Daniel Rodríguez Velázquez, Simone Lucatello, Naxhelli Ruiz Rivera, Ricardo Antonio Tena Núñez, Myriam Urzúa Venegas y Gloria Vázquez Rangel; Instituto de Geografía, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Gestión Integral de Riesgo de Desastres en México: reflexiones, retos y propuestas de transformación de la política pública desde la academia. Investigaciones Geográficas, ISSN (digital): 2448-7279, doi: 10.14350/rig.59784, Artículos Núm. 98 • Abril • 2019.

LUIS FAUSTINO MORA BRITO

Presidente de la Asociación Nacional de Profesionales en Resiliencia, A.C.

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