18 Ene LA MEJORA REGULATORIA COMO ALIADA DEL SECTOR AUTO TRANSPORTES DE CARGA

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Como hemos comentado anteriormente estimada y estimado lector, existen dos políticas públicas de gran valor para la promoción de los mercados eficientes y la generación de crecimiento económico: i) la mejora regulatoria y ii) la competencia económica. Estas persiguen diversos objetivos, entre ellos favorecer la cultura de la competencia, así como promover que las normas jurídicas y las políticas públicas, diseñadas y emitidas por las autoridades y los reguladores sectoriales, no limiten la competencia en los mercados. Lo anterior, con el objetivo de contribuir al bienestar de las familias, el crecimiento económico del estado y el beneficio de la sociedad.

La competencia genera mayor oferta y diversidad de productos y servicios, a menores precios y mayor calidad, e incentiva la innovación en los mercados. En este sentido, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) ha señalado que en ocasiones la regulación puede limitar la capacidad de las personas y las empresas para emprender un negocio o para competir en un mercado, o bien restringir las opciones de bienes y servicios a los consumidores, sin conseguir los beneficios sociales o económicos que buscaba lograr.

La regulación es una intervención por parte del Estado para perseguir objetivos loables de política pública, como proteger el medio ambiente o garantizar la seguridad pública. Sin embargo, existen casos donde las normas y regulaciones innecesariamente restringen el funcionamiento eficiente en los mercados al limitar el número de oferentes, disminuir sus incentivos para competir y limitar las opciones e información disponible para los consumidores; incluso sucede que reducen la competencia sin cumplir el objetivo de política pública para el cual fueron diseñadas.

Para la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) la política de mejora regulatoria es concebida como un proceso gradual y sistemático en el cual se han sumado diversos actores de la vida pública con la finalidad de promover regulaciones, trámites y servicios de calidad. Razón por la cual en la columna de hoy veremos como estas dos políticas a las que hago referencia desde un inicio, pueden hacer valiosas sinergias para elevar la calidad de las regulaciones y que estas sean las más eficientes para desarrollar las diversas actividades del sector autotransportes de carga en Sonora.

El servicio de transporte de carga juega un papel relevante en el funcionamiento de la economía, ya que permite el traslado de bienes y mercancías a lo largo y ancho del estado, integrando varios sectores de la economía y servicios. Es pieza clave en el funcionamiento de las cadenas de suministro y distribución de diversas mercancías, al conectar los puntos de oferta y demanda de bienes, sobre todo cuando otros medios de transporte (marítimo, ferroviario y aéreo) no llegan a esos puntos.

De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el transporte de carga empleó en 2017 a más de 214 mil personas. Del mismo modo, el transporte de carga representó 3.1% del Producto Interno Bruto (PIB) de nuestro país en 2017. En 2018, este medio de transporte movió 55.5% del total de carga, seguido del marítimo con 31.6% y por ferrocarril con 12.8%.2

La Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (LCPAF) define el servicio de autotransporte de carga como el porte de mercancías que se presta a terceros en caminos de jurisdicción federal. Por su parte, los ordenamientos estatales y municipales que regulan el transporte de carga se refieren a la prestación del servicio en las vías que son de jurisdicción estatal y municipal, respectivamente.

Dada esta concurrencia, en la regulación es importante homologar criterios y requisitos considerados en los tres órdenes de gobierno, para facilitar la aplicación expedita y efectiva de la misma. No obstante, existen algunas diferencias entre las regulaciones municipales, estatales y federales.

Primero, en cuanto al carácter del servicio de carga, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha determinado que los servicios públicos deben ofrecerse por medio de una concesión y aquellos con características de privado a través de permisos.

De acuerdo con la SCJN, las concesiones se otorgan para aprovechar los bienes de dominio público de la Federación. Toda vez que el transporte de carga no tiene esta característica, debería tener carácter de privado, lo que implica, entre otras cosas, que se debería regular mediante permisos, en lugar de concesiones.

Segundo, dado el carácter privado del autotransporte de carga, los precios deberían ser determinados libremente por los oferentes y los usuarios dadas las condiciones del mercado. En este sentido, la normativa federal no prevé regulación tarifaria. En contraste, diversos ordenamientos establecen una tarifa por el servicio a nivel estatal. En un mercado en el que precios se fijan libremente, para garantizar los menores precios posibles, es importante asegurar que la concurrencia y la competencia no sean inhibidas por la regulación.

Tercero, la regulación federal no establece zonas que restrinjan la operación geográfica de los permisionarios de transporte. Esto es, un permisionario puede operar a lo largo de todas las vías federales. Por el contrario, diversas normas estatales exigen permisos para transitar por diferentes zonas del estado. Esto último representa costos administrativos para los proveedores del servicio de transporte de carga que impiden la provisión eficiente del permiso.

Entrando en materia de mejora regulatoria y buscando identificar oportunidades para este importante sector, existe un análisis de la normas de las 32 entidades federativas del país llevado a cabo por la CONAMER, con base en análisis anteriores realizados por la COFECE, para identificar obstáculos regulatorios en la normativa estatal, donde se identificaron una serie de disposiciones que podrían imponer restricciones a la competencia y libre concurrencia y desarrollo del sector de transporte de carga, los cuales hago de su conocimiento a continuación:

• Regular la prestación del servicio bajo la figura de concesiones

Internacionalmente se prevén mecanismos flexibles de entrada para el transporte de carga, que permiten que cualquier interesado que cumpla con una serie de requisitos de carácter técnico, financiero y de seguridad pueda proveer el servicio de transporte de carga. Incluso, en muchos casos, se utiliza un modelo de acceso al mercado basado en la figura de permisos, notificaciones y/o registros.

• Requerir una declaratoria de necesidad para expedir nuevos permisos o concesiones

Algunas entidades federativas consideran la emisión de declaratorias de necesidad pública previamente al otorgamiento de nuevas concesiones o permisos para prestar el servicio de autotransporte de carga. Esto implica que, a menos que la autoridad determine la necesidad de contar con más oferentes, no es posible que algún nuevo jugador pueda entrar al mercado.

Algunos casos incluso requieren la emisión de una declaratoria de necesidad antes de expedir una convocatoria para participar en la provisión del servicio.

De igual forma, en cuanto a las convocatorias, algunas normas establecen que se deben realizar estudios técnicos que justifiquen la necesidad, modalidad, número de concesiones y el tipo de unidad de transporte requerido. Este fallo regulatorio se presenta en 25 entidades federativas.

• Prever procedimientos de conciliación entre competidores para casos de competencia desleal o competencia ruinosa, favoreciendo la colusión

Algunas regulaciones estatales prevén mecanismos de conciliación entre los agentes económicos cuando se considera que existe competencia ruinosa o desleal por parte de uno de ellos, con intermediación de un funcionario público. Este obstáculo está presente en 24 entidades federativas.

• Establecer tarifas fijas para la provisión del servicio, evitando que los usuarios y concesionarios acuerden el monto de la contraprestación

Como ya se señaló, en el orden federal el servicio de autotransporte de carga no está sujeto a tarifas, lo que implica que el usuario y el transportista pueden pactar libremente el precio del servicio conforme a las condiciones que predominen en el mercado. En contraste, diversas normativas estatales regulan las tarifas para la prestación del servicio de transporte de carga. Al respecto, 15 estados establecen previsiones sobre cómo se establecerán las tarifas del transporte de carga, ya sea con base en la distancia recorrida o en el peso de la carga.

• Otorgar preferencias y/o exigir requisitos de antigüedad mínima para participar en la provisión del servicio de autotransporte de carga

En diversos preceptos normativos analizados se encontró que los nuevos permisos y/o concesiones para explotar el servicio de carga son otorgados con base en un criterio de antigüedad, sin tomar en cuenta criterios de eficiencia o calidad en el servicio. En casos extremos, aunque la vigencia de las concesiones y/o permisos haya concluido, se mantiene el derecho de preferencia para obtenerlos nuevamente, con respecto a los nuevos aspirantes.

• Establecer preferencias para originarios o residentes del estado para recibir permisos o concesiones

Diferentes normas estatales cuentan con criterios de preferencia o requisitos de origen para otorgar los permisos para el transporte de carga. Al respecto, la COFECE ha señalado que los criterios de preferencia, como el lugar de residencia, pueden generar ventajas indebidas en favor de algunos agentes económicos, lo que a su vez reduce la presión competitiva, imposibilita o dificulta que nuevos agentes participen en el mercado, y favorece a los concesionarios establecidos que no necesariamente son los más eficientes o los que presentan la mejor oferta.

• Otorgar preferencia a gremios o asociaciones para recibir permisos o concesiones

Algunas normativas estatales favorecen a los agentes que forman parte de una asociación o gremio, dando facilidades o preferencias a sus agremiados para la obtención de permisos o concesiones. Este fallo regulatorio se presenta en seis entidades.

• Requerir permisos por zonas o municipios

Diversas normas estatales requieren permisos individuales por zonas o municipios. Es decir, para poder operar a lo largo del estado se deben de tramitar varios permisos, uno por cada localidad en donde se quiera prestar el servicio de carga. De igual forma, diferentes leyes estatales circunscriben la provisión del servicio a una zona en específico.

• Requerir permisos estatales a los permisionarios federales

Como se ha mencionado, el servicio de autotransporte de carga, definido como el porte de mercancías que se presta a terceros en caminos de jurisdicción federal, está regulado por la LCPAF, misma que en su artículo 8 requiere un permiso para prestar el servicio, sujeto a los requisitos establecidos por dicho ordenamiento. En tal sentido, aquellos transportistas que cuenten con un permiso federal ya han cumplido con los requisitos establecidos por esta normativa.

• Limitar el número de permisos o concesiones que puede tener un solo agente económico

Diversas normas estatales establecen un máximo de permisos o concesiones para cada agente económico que provea el servicio de transporte de carga. El análisis arrojó que este obstáculo regulatorio se presenta en 20 entidades federativas.

• Permitir que los proveedores que forman parte de consejos técnicos o similares opinen sobre el otorgamiento y cancelación de permisos

Diversas normas estatales permiten la participación de proveedores del servicio de carga en consejos técnicos o similares que tienen como función determinar u opinar sobre el otorgamiento y cancelación de permisos y concesiones. El análisis arrojó que 9 entidades federativas contemplan disposiciones que podrían generar conflictos de interés al considerar este tipo de esquemas de co-regulación.

En conclusión y para terminar mi artículo, creo pertinente mesas de trabajo que en coordinación con los organismos o asociaciones empresariales que representan a este sector, junto con el Sistema Estatal de Mejorar Regulatoria, para plantear diversas interrogantes que nos ayuden a aclarar la necesidad de establecer una directriz en términos del artículo 17, fracción I y 18 de la Ley General de Mejora Regulatoria, que elimine los obstáculos regulatorios y definir  las recomendaciones de reforma para el estado de Sonora y los municipios, relacionados con el Diagnostico Nacional realizado por la CONAMER, así como la Miscelánea de Obstáculos Regulatorios a la Competencia elaborada por COFECE, que serían los siguientes:

• Sustitución del régimen de concesiones por un régimen de permisos para el servicio de transporte de carga;
• Incluir la posibilidad de obtener permiso para transporte de carga en cualquier momento sin que deba mediar una declaratoria de necesidad;
• Establecer que el transporte de carga se rija por un principio de libertad tarifaria, y que cualquier control solo podrá establecerse de manera excepcional;
• Abrogar los artículos relacionados con las preferencias por antigüedad en el sector para la obtención de permisos o concesiones;
• Abrogar las preferencias a gremios o asociaciones de transporte de carga para la obtención de permisos o concesiones;
• Eliminar el requisito de permiso para operar por zona y establecer un permiso para operar a lo largo del estado; y
• Eliminar el máximo de concesiones o permisos que puede tener un agente económico.

 C.P. Ernesto Aarón Martínez Nieves
 Comisionado Estatal de Mejora Regulatoria en Sonora
 Tel (662) 213-4297

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