18 May El ABC de Mejora Regulatoria

Saludo a las y los lectores de esta publicación, con especial agradecimiento a mi estimado amigo Guillermo Moreno Ríos, quien preside el Consejo INCIDE, A.C., por su interés en iniciar esta colaboración editorial para compartir información de un tema muy grande y no siempre bien entendido, en lo que se conoce como “La Mejora Regulatoria”.

Se trata de una política que muchas veces no hace el ruido mediático, como otras cosas que realizan los gobiernos, pero resulta muy virtuosa para elevar la calidad de todas esas normas que controlan el actuar de los particulares (leyes, trámites, inspecciones, entre muchas otras). En su filosofía busca que lo que se conoce como gobernanza regulatoria, que no es otra cosa más que tratar de asegurar la calidad de vida de todas y todos a través del diseño de mejores leyes y regulaciones. Además, algo muy relevante es que propone que los ciudadanos y, particularmente los que participan en actividades económicas, sean participantes clave en el diseño y la evaluación de las políticas que ayuden a elevar los niveles de competitividad regional. Es decir, propone que el actuar de los gobiernos cambie de perspectiva y ahora las decisiones sean buscando ejercer reglas, pero sin perder de vista los sectores productivos que pueden salir perjudicados cuando se establecen normas injustificadas o imponen trámites burocráticos y lentos.

Se trata de una política que ayuda en la revisión y diseño para el perfeccionamiento del marco regulatorio y la simplificación de sus trámites o servicios, así como la búsqueda y análisis de las mejores prácticas nacionales e internacionales, para impactar favorablemente en objetivos específicos en los sectores prioritarios de la actividad económica. Esto lo hace generando las condiciones que permitan el buen desempeño de la actividad económica, promoviendo una mayor competencia, asegurando una buena definición de los derechos de propiedad, brindando certidumbre jurídica, corrigiendo las fallas de mercado, fomentando la actividad empresarial (particularmente la de PYMES) y, en general, promoviendo condiciones para lograr una mayor productividad, innovación, inversión, crecimiento económico y bienestar social, sin menoscabo de la seguridad, como diría un buen amigo.

Es importante reconocer que, del lado de los gobiernos, esta política representa un conjunto de elementos que sirven para lograr un mayor fortalecimiento institucional, al incorporar herramientas que sirven para que se procuren buenas prácticas, así como mejorar tareas y procesos que se llevan a cabo dentro de los gobiernos. Entre estas tenemos acciones que ayuden a  promover una mejor interacción con el gobierno, de una manera transparente y participativa; disminuyendo la discrecionalidad por parte de los servidores públicos, y con ello cerrando los espacios susceptibles a la corrupción.

Por el lado de los ciudadanos, establece canales donde se requiere la más amplia participación de los distintos actores sociales, públicos y privados para que sus inquietudes se traduzcan en medidas que aporten para beneficio de toda la sociedad. Mientras que, para las empresas, la mejora regulatoria se traduce en contar con instituciones con procesos ágiles, trámites eficaces y regulaciones que faciliten el ambiente para hacer negocios, en un ganar-ganar para todos.

Antes de continuar, creo que es importante hacer una breve recopilación de los antecedentes más relevantes de la política de mejora regulatoria sobre los últimos treinta años en México y catorce años en Sonora, los principales esfuerzos institucionales y políticos de los diversos actores públicos y privados por impulsar acciones de desregulación y mejora regulatoria, así como los primeros mecanismos de colaboración entre los distintos órdenes de gobierno.

A nivel federal, la mejora regulatoria tiene su primer antecedente desde finales de la década de los años ochenta, se materializó el 9 de febrero de 1989 cuando se publicó el “Acuerdo por el cual la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial procederá a revisar el marco regulatorio de la actividad económica nacional”, que comúnmente se le conoce como el primer acuerdo de desregulación. Donde se establecieron las bases para lo que hoy conocemos como una política que busca articular a los tres órdenes de gobierno para alcanzar un marco regulatorio eficiente y eficaz. Este fue un esfuerzo de índole sectorial, donde se centró el foco de atención sobre instrumentos jurídicos que representaran barreras para el desarrollo de las actividades productivas; dicho esfuerzo no solamente implicó eliminar regulaciones onerosas, sino también llenar vacíos regulatorios donde la ausencia de reglas generara impactos negativos.

Posteriormente, y derivado de este primer esfuerzo, se identificó que era necesario establecer procedimientos para que estos instrumentos jurídicos pasaran por un proceso de observación con el objetivo de salvaguardar el interés público. Por ende a inicios de los años noventa, el 4 de agosto de 1994 se expidió la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) cuyo contenido contemplaba las primeras nociones de mejora regulatoria, al establecer disposiciones que clarificaban el proceso regulatorio, que de manera sistemática alineaba a todos los emisores de regulación a garantizar que se siguiera este procedimiento y desde este momento, en coordinación con algunas herramientas como un Registro Federal de Trámites Empresariales y un primer acercamiento al Análisis de Impacto Regulatorio (mismo que atendía únicamente a las Normas Oficiales Mexicanas), se dio el primer paso hacia una política pública específica para crear mejores reglas y promover que se generara información gubernamental al servicio de los particulares.

Algunos años después de que se puso en marcha esta política de mejora regulatoria, se dio la primera evolución en cuanto a un sistema integral que permanentemente revisara los instrumentos regulatorios federales, derivado de una asesoría por parte de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Las recomendaciones establecidas en la primera revisión de la política regulatoria de México por parte de la OCDE contenidas en el estudio denominado Regulatory y Reform in Mexico publicado en 1999, así como los resultados de la denominada “guillotina regulatoria”, fomentaron que el 19 de abril del 2000 se reformara la LFPA reconociendo que “la mejora regulatoria no es una cuestión ideológica, sino un instrumento barato y eficaz que mejora la manera en que el gobierno atiende tanto ciudadanos como empresas, y que coadyuva a que nuestra economía crezca y genere más empleos.”

A través de dicha reforma fue como se creó la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (antes COFEMER, hoy CONAMER); el Consejo Federal para la Mejora Regulatoria; y el Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS), que compiló todos los trámites y servicios existentes en el orden federal. Del mismo modo, se generalizó la implementación de la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) en el Gobierno Federal, e institucionalizó los Programas de Mejora Regulatoria, como un instrumento bienal de revisión y simplificación del acervo regulatorio.

Con esta evolución, se observa gran transformación de la política y que se puede resumir en los siguientes tres elementos:

• Primero, con Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se representa el pilar de políticas para sostener la mejora regulatoria, es decir, se vuelve la base de todo lo que se pretendía llevar a cabo;
• Segundo, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria se convierte en el órgano institucional que está a cargo de implementar esta política de manera transversal, y que para una mejor toma de decisiones fue alineada por un Consejo Federal de Mejora Regulatoria, y
• Tercero, el establecimiento de conjunto de herramientas de mejora regulatoria, que en esos momentos incluía la revisión de las regulaciones federales, con sus respectivos procesos de consulta pública; la documentación y publicación de los trámites y servicios con el Registro Federal de Trámites y Servicios; y finalmente, la implementación de herramientas de diagnóstico y simplificación administrativa de manera generalizada, que son un elemento imprescindible para esta política.

Desde el año 2000, este sistema de tres pilares de la política de mejora regulatoria ha estado vigente, con algunas adecuaciones destacables como el Sistema de Apertura Rápida de Empresas en 2002, el Acuerdo de calidad Regulatoria de 2007, la implementación del Modelo de Costeo Estándar de 2011, la Estrategia Integral de Mejora Regulatoria del Gobierno Federal y de Simplificación de Trámites y Servicios de 2015 y el Programa de Justicia Cotidiana de 2016.

A partir de 2017, se logra la siguiente gran transformación de esta política para extenderla de manera obligatoria y sistemática a los tres órdenes de gobierno. Esta acción inició con la Reforma Constitucional del artículo 25 en febrero de 2017, que posiciona a nivel nacional a la mejora regulatoria como un tema prioritario y de aplicación nacional. Esto implica que la federación, como orden de gobierno que ha acumulado las mejores prácticas en esta materia, toma en encargo de definir las Políticas (instrumentos Jurídicos), Instituciones (Organismos Supervisores) y las Herramientas (Instrumentos de Política Pública) que los estados y municipios debe implementar para que de manera coordina se logren los objetivos de promover la competitividad y el desarrollo económico en todo el territorio nacional.

Se trata de un cambio que ha tenido importantes repercusiones a nivel nacional ¡y para bien!, ya que ahora todos los gobiernos deben trabajar en mejorar sus procesos internos para buscar ser más eficientes en su interacción con personas y actividades productivas.

En el caso particular de Sonora ya para el 2006 se tuvo la atinada decisión de replicar este modelo, eso se vio reflejado cuando se publicó la Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Sonora. Debo decir con orgullo que nuestro estado fue la cuarta Entidad Federativa en tener su propia Ley y con ello busco normar:

1. Las instancias e instrumentos de la mejora regulatoria;
2. El procedimiento de revisión normativo junto con la participación ciudadana, para la elaboración y aplicación del marco regulatorio estatal y municipal;
3. Los Registros Estatal y Municipales de Trámites y Servicios; y
4.  Los Registros Únicos de Personas Acreditadas en el Estado y en los municipios.

Como dato anecdótico, no dejo pasar el hecho de que el proceso de la creación de esta Ley incluyó la participación del Consejo INCIDE, A.C., que desde entonces ya tenía inquietud por estos temas y del cual estoy seguro efectuó muy buenas aportaciones.

Desde entonces y hasta el día de hoy, la Mejora Regulatoria está inmersa en nuestro estado. Han transcurrido tres administraciones en las que cada una ha impregnado su huella para mejorar lo que se tiene. Esto ha sido el producto de una gran voluntad política, junto con una adecuada coordinación y articulación para llevarla a mejor puerto (les adelanto que serán temas que iremos analizando en las próximas publicaciones).

Todos estos esfuerzos que se hicieron sirvieron para la profesionalización y sofisticación de las herramientas de mejora regulatoria, con el paso de aproximadamente 14 años donde se buscó transmitir estas prácticas a los órdenes estatal y municipal, con resultados bastante efectivos en varios casos donde la colaboración fue fructífera. Sin embargo, estos esfuerzos radicaban en la colaboración e intercambio de prácticas entre el gobierno federal y los estados y municipios, nunca bajo un enfoque integral ni de obligatoriedad subnacional.

Cabe establecer que esta visión requiere un esfuerzo sumamente importante por parte del estado y sus municipios, dado que implicó adoptar prácticas que el gobierno federal ya tenía aplicadas con varios años más experiencia y que la generación de este tiene un mayor conocimiento en la implementación, operación y consolidación difícilmente hasta entonces se habían adecuado a nivel subnacional.

Al día de hoy, desde la visión de “no dejar a nadie atrás” contenido en la Agenda 2030, de la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria, se han incorporar herramientas, capacidades y recursos para el cumplimiento de esta nueva visión. Creemos que para los estados que no han recorrido los mismos 14 años de experiencia que nosotros será complicado alcanzar esos mismos objetivos y por eso es relevante que Sonora ha mantenido claro su compromiso hacia esta política.

En lo personal, estoy completamente convencido de la necesidad de promover la competitividad económica en todo el país; sin embargo, llevarlo a la práctica implica muchos esfuerzos y trazar caminos que pocas veces uno se imagina. Uno de los elementos más importantes que hay que considerar es la formación de capacidades dentro de las entidades federativas para implementar esta política correctamente, y Sonora no es la excepción. Desde nuestra trinchera, en la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria de Sonora ¿cómo hemos llevado esto a la práctica?

Hemos trabajado dentro del gobierno del estado y afuera con los municipios para mostrarles distintas estrategias, como la de “recortar las distancias”, para sensibilizar a todos los tomadores de decisión de la importancia de implementar esta política, haciéndoles ver los beneficios que se pueden lograr mediante la alineación jurídica, institucional y de herramientas.

Asimismo, hemos acompañado a nuestros aliados del propio gobierno estatal y los municipales en el cumplimiento de las metas de corto, mediano y largo plazo, estableciendo estrategias de formación de capacidades, acompañamiento jurídico para alinearse a los estándares nacionales y la implementación de las herramientas a través de plataformas digitales innovadoras.

Nosotros creemos que no es necesario que un estado o municipio transite 15 años para consolidar una política sólida, lo que se requiere es conocer las buenas prácticas, tener capacidad para ejecutar planes a la medida de cada estado y municipio, adoptar medidas coordinadas con las diferentes instancias de gobierno en todo momento, profesionalizar constantemente a los funcionarios públicos locales encargados de aplicar la política al interior del gobierno y frente al ciudadano y apoyarse de instrumentos tecnológicos que simplifiquen el trabajo que requiere la política de mejora regulatoria.

Tomando en consideración el nuevo enfoque de la política de mejora regulatoria, es importante destacar los elementos que desde el ámbito federal se están planteando realizar en los próximos años. Específicamente, el Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024, que, en uno de sus Ejes Generales, específicamente el 3 Desarrollo Económico, toma como objetivo promover el ambiente de negocios en el país a través de la formalidad y la creación de empleos. Esto, utilizando la mejora regulatoria para establecer las bases de una política transversal para mejorar las condiciones.

En ese sentido, es importante establecer la transversalidad de la política de mejora regulatoria en los diferentes órdenes de gobierno, con un objetivo común, que es el de generar reglas claras, simples y efectivas con los ciudadanos y empresarios en el centro de esta. Sin embargo, pasamos a la pregunta: ¿cómo transitar en los estados y municipios hacia este marco regulatorio que promueve un ambiente de negocios alineado a la visión federal?  La respuesta se da bajo la nueva visión de la política de mejora regulatoria, lo cual incluye la alineación a las prácticas que la autoridad federal establece, en términos de lo que se conoce como:

1. El Sistema Nacional de Mejora Regulatoria, que tiene por objeto coordinar a las autoridades de todos los poderes y órdenes de gobierno, en sus respectivos ámbitos de competencia, a través de la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria, normas, principios, objetivos, planes, directrices, órganos, instancias, procedimientos y la política nacional en materia de mejora regulatoria.

• La Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria (Estrategia), que corresponde al instrumento programático que tiene como propósito articular la política de mejora regulatoria de los sujetos obligados a efecto de asegurar el cumplimiento del objeto de la Ley General. La Estrategia tiene una visión con un horizonte de largo plazo a veinte años, con evaluaciones al menos cada cinco años y con revisiones y ajustes, en su caso, al menos cada dos años.

De esta manera, a través de ambos elementos se busca que dicha política tenga directrices claras y se le dé seguimiento no solo desde la esfera de competencia federal, como anteriormente se estuvo llevando, sino desde el interior de las administraciones estatales y municipales.

Sin duda todo esto es la conjunción de una estrategia muy completa y que no solo toca a nosotros como estado trabajarla, sino que debe considerar la suma de todos los esfuerzos incluyendo la visión federal y municipal. Lo que estamos haciendo es aterrizar una política que es muy completa y que trastoca todos los ámbitos del quehacer gubernamental en lo tienen que ver con el cómo se puede acercar mejor el gobierno en su trato con la ciudadanía. ¿Para qué? Es muy sencillo, hacer que las decisiones en los gobiernos tomen en cuenta las necesidades de las personas y sus actividades y que se reflejen en menores cargas burocráticas o medidas injustificadas.

 C.P. Ernesto Aarón MartÍnez Nieves
 Comisionado Estatal de Mejora Regulatoria en Sonora
 Tel (662) 213-4297

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